Intervista rilasciata al periodico Vita dal Presidente Della Monica

di Sara De Carli
Della Monica: Più attenzione alla qualità che ai numeri
Da alcuni anni in Italia le adozioni internazionali sono in crisi. Sul numero di Vita in edicola da oggi trovate una proposta per la loro riforma. Qui pubblichiamo in versione integrale intervista che la presidente della Cai, Silvia Della Monica, ci ha rilasciato. Per la ricchezza dei contenuti l’abbiamo divisa in tre capitoli: il rapporto con i Paesi d’origine; il rapporto con gli enti autorizzati, le priorità per il lavoro dei prossimi anni.
 
Magistrato, 65 anni, napoletana, a febbraio Silvia Della Monica è stata scelta come nuova vicepresidente della Commissione Adozioni Internazionali, dopo due mandati di Daniela Bacchetta. Dal 17 aprile ne è anche la presidente, dopo che il Presidente del Consiglio – che per la prima volta nella storia ha tenuto per sé la delega alle adozioni internazionali – le ha delegato le funzioni operative. Questa è la prima intervista a tutto tondo che rilascia, a cui ha lavorato proprio nella manciata di giorni densi di impegni che hanno portato in Italia i 31 bambini adottati nella Repubblica Democratica del Congo, dopo sette mesi di attesa (nella foto la presidente a bordo del volo di Stato, con il ministro Boschi). È un momento caldo per le adozioni, un momento in cui finalmente sembra esserci la volontà a ripensare un quadro che presenta più di un punto problematico. Sul numero di Vita in edicola da oggi trovate la nostra proposta per la riforma delle adozioni, con alcuni passaggi dell’intervista alla presidente Della Monica. Qui pubblichiamo in versione integrale l’intera intervista, per la ricchezza dei suoi contenuti, divisa in tre grossi capitoli: il rapporto con i Paesi d’origine; il rapporto con gli enti autorizzati, le priorità per il lavoro dei prossimi anni.

Nel 2012 l'Italia ha visto un grossissimo calo delle adozioni internazionali (-22,8%), a cui nel 2013 si è aggiunto un ulteriore -9,1%. Pur essendo ancora oggi uno dei Paesi più accoglienti al mondo, anche in Italia da ormai molto tempo si parla di crisi delle adozioni. Come fermarla?
Se potessi dare un titolo a questa risposta sarebbe questo: “più attenzione alla qualità delle adozioni internazionali e meno alla  quantità”. Nel corso del 2013 le famiglie italiane hanno realizzato l’adozione internazionale di 2.825 bambini,  provenienti da 56 diversi Paesi. Il dato raggiunto, considerato il significativo decremento del fenomeno a livello mondiale, ha però registrato un calo inferiore rispetto all’anno precedente (con una flessione delle coppie adottive del 7,2 % rispetto al 2012 paragonata al calo del 21,7% del 2012 rispetto al 2011) e con margini percentuali più contenuti di quelli emersi in altri Paesi europei o extra-europei. Anche nel 2013 si è quindi registrata una stabilizzazione della disponibilità delle famiglie italiane ad adottare nonostante il continuo cambiamento del contesto internazionale e la crisi economica. Questi dati confermano come l’Italia rappresenti uno dei Paesi di destinazione più attivi nello scenario internazionale, in grado di offrire un’accoglienza che tenga conto delle sempre diverse e particolari esigenze dei bambini stranieri in stato di adottabilità. Le famiglie italiane dimostrano una grande sensibilità alle adozioni, infatti più che negli altri Paesi di accoglienza sono disponibili ad adottare bambini grandi, che hanno problemi di salute, anche gravi e non reversibili, o fratrie (cioè i cosiddetti “special needs” secondo i criteri della Convenzione dell’Aja).

Quindi non ci dobbiamo preoccupare?
È evidente che essendo spesso i Paesi di origine Paesi con forti problematiche sociali, economiche e politiche, di volta in volta si possono avere delle “crisi Paese” (vedi Ucraina) che si riflettono anche sulle adozioni, che pertanto possono subire forti rallentamenti o sospensioni (che incidono quindi qualche volta in maniera determinante sul numero complessivo di adozioni portate a termine). Si è riscontrato, inoltre, che il proficuo confronto con i Paesi di accoglienza (come è l’Italia) ha consentito nei Paesi di origine l’elevarsi della sensibilità politica ed istituzionale che ha portato a sviluppare ed implementare politiche nazionali di maggiore tutela dei diritti dei minori, che hanno determinato in quei Paesi modifiche normative che da una parte hanno rallentato le procedure di adozione (anche con un calo del numero dei bambini adottati) ma che, d’altra parte, hanno significato l’elevarsi dello standard qualitativo delle tutele per i minori e quindi una maggiore aderenza alle normative internazionali poste a presidio di tali diritti.
Se si vuole considerare il fenomeno (o il successo) dell’adozione internazionale considerando solo l’ottica dei numeri, l’Italia per il 2013 si colloca ancora al secondo posto dopo gli Stati Uniti, con 2.825 bambini adottati. Preme però mettere in evidenza che una lettura che pone l’attenzione solamente sul dato numerico rischia di falsare l’analisi del fenomeno, poiché sposta l’attenzione dalla qualità alla quantità. È assolutamente necessario, invece, valutare il fenomeno sotto il profilo della qualità, e in quest’ottica il sistema di accoglienza adottiva italiano complessivamente - sia con riguardo alla disponibilità e alle capacità delle coppie adottive, sia con riguardo al sistema istituzionale posto a governo dell’intera procedura - risponde nella maniera più idonea a livello mondiale ai reali e più profondi bisogni dell’infanzia abbandonata.
Quindi non è corretto parlare di “crisi delle adozioni”, poiché il criterio guida attraverso cui valutare il fenomeno deve essere quello qualitativo della tutela del superiore interesse del minore e della garanzia che ai minori adottati venga assicurata una accoglienza familiare idonea e non il criterio numerico di quanti minori vengono adottati ogni anno. Ciò risponde a quanto la Convenzione dell’Aja, ratificata dall’Italia con la legge 31 dicembre 1998 n. 476, chiede espressamente agli Stati aderenti di fare:  l’adozione internazionale è, infatti, in funzione dell’interesse del bambino e il pur apprezzabile desiderio degli adulti di offrire accoglienza familiare ad un minore può essere soddisfatto solo se il bambino non può trovare nel suo Paese una dimensione umana,  di cui fa parte anche il diritto a vivere nel proprio Paese. Quindi in attuazione della Convenzione, ogni Stato di accoglienza ha l’obbligo di verificare la possibilità che il minore possa crescere in un clima di felicità, d’amore e di comprensione nel proprio Paese di nascita e l’obiettivo comune degli Stati che hanno ratificato la Convenzione è che il numero delle adozioni internazionali vada sempre più riducendosi, perché non più necessarie.

In questa cornice, come si muoverà quindi la CAI?
In questa prospettiva, tra gli impegni prioritari della Commissione per le adozioni internazionali ci sarà l’implementazione della cooperazione internazionale nello spirito della Convenzione de L’Aja. Il sistema italiano in ambito internazionale viene già considerato “un modello” da seguire, grazie anche all’attività costante di raccordo e confronto che l’Italia svolge con tutti i Paesi di accoglienza. Con i Paesi di origine (cioè dove l’Italia adotta) esistono ormai rapporti consolidati e di collaborazione. L’Italia si assicura che in tutti gli Stati stranieri in cui opera per le adozioni internazionali le normative e le procedure di adozione siano rispettose dei principi espressi dalla Convenzione dell’Aja e che quindi rispondano agli standard di garanzia e trasparenza necessari ad assicurare la tutela del superiore interesse dei minori. Fermo ciò, i vari Stati hanno ognuno procedure e modalità operative spesso profondamente diverse e ciò comporta per la Commissione una delicata, complessa e continua attività di confronto, controllo e verifica per assicurare l’effettivo rispetto sia dei diritti dei minori adottati che degli aspiranti genitori adottivi. A tal fine una delle attività che impegnano particolarmente la Commissione è la negoziazione e la stipula di accordi bilaterali con i vari Paesi di origine, atti a facilitare i rapporti tra i due Paesi e a rendere il sistema di adozione più sicuro.

Della Monica: più rigore nella vigilanza sugli enti

Dopo oltre due anni, la presidente annuncia un incontro plenario di tutti gli enti autorizzati, preparato da tavoli di confronto. Ci saranno incontri periodici e una maggiore apertura anche alle associazioni familiari. Quanto ai costi delle adozioni, Della Monica preferirebbe superare il sistema dei rimborsi per un sistema di misure fiscali adeguate.
 Fonte: enzob
Continua l’intervista con Silvia Della Monica, presidente della Commissione adozioni internazionali: dopo aver ribadito che la qualità delle adozioni conta più dei numeri e che pertanto, in una visione complessiva, non possiamo parlare di crisi delle adozioni, la presidente della Cai si è detta convinta che quello italiano risulta essere un sistema modello. Il suo operato, nei Paesi di origine, sarà incentrato su due punti: aumento della cooperazione internazionale, nell’ottica della adozione come sussidiarietà, e la stipula di accordi bilaterali. Nella seconda parte dell’intervista parla del rapporto fra la Commissione e gli enti autorizzati.

Da più di due anni il presidente della Cai non incontra gli enti autorizzati. Lei come intende impostare le relazioni con gli enti? Che modello di CAI ha in mente?
Le competenze attribuite alla Commissione per le adozioni internazionali dalla convenzione dell’Aja, dalla legge di ratifica e dal regolamento approvato con il DPR n.108 del 2007 sono molteplici e complesse, in campo nazionale ed internazionale. Il “modello” che ho in mente è quello di una Commissione che, in aderenza alla Convenzione dell’Aja e alla legge italiana di ratifica della stessa, svolge in pienezza tutti i compiti che le sono affidati a presidio della tutela del superiore interesse del minore. In tale prospettiva, una particolare attenzione verrà dedicata alla consultazione, all’ascolto delle proposte degli enti e all’accompagnamento delle loro attività in campo nazionale e internazionale, ma anche alla omogeneizzazione delle procedure, alla correttezza e cura dei rapporti con i minori e le famiglie adottive, agli interventi  formativi e di accompagnamento delle famiglie  nel periodo della prea-dozione, dell’adozione e del post-adozione. La Commissione sarà un punto di riferimento istituzionale - autorevole e forte - di supporto nell’esercizio delle funzioni che la legge attribuisce agli enti autorizzati, ma allo stesso tempo eserciterà con fermezza e rigore la propria funzione di autorizzazione degli enti ad operare, di vigilanza e controllo sulla loro attività  sia in ambito nazionale che internazionale.
Intendo dare atto agli enti che anche per il loro impegno l’Italia può vantare una preziosa  presenza in tutti i continenti per la tutela dei diritti dei minori e costituisce un’esperienza  di riferimento anche per  altri importanti Paesi d’accoglienza. Ritengo opportuno che, dopo oltre  due anni, sia convocato un incontro plenario di tutti gli enti autorizzati, preparando adeguatamente tavoli di confronto, che portino all’individuazione  di un programma da attuare in piena sintonia. È quindi mia intenzione stabilire incontri periodici, finalizzati ad agevolare al massimo i rapporti con tutti gli enti autorizzati nell’ambito di una collaborazione proficua, rispettosa delle regole, importante per lo sviluppo dei rapporti internazionali, di interventi di sussidiarietà e di politiche di integrazione e sostegno. In ogni caso, in questi primi mesi della mia attività ho già effettuato moltissimi incontri con vari enti, sia singolarmente sia in rappresentanza dei vari coordinamenti, e quindi - pur ribadendo l’intenzione di prevedere a breve un incontro in plenaria - gli enti hanno già avuto modo di confrontarsi con la Commissione. Credo che sia ugualmente importante riconoscere, attraverso appositi incontri, anche l’importanza del ruolo e dell’apporto che può fornire l’associazionismo familiare.

Le buone notizie arrivate di recente sul fronte adozioni riguardano l’apertura di Haiti e lo sblocco di circa 220 adozioni in Bielorussia: ci può dire qualcosa su questi due fronti? Ci sono altri segnali incoraggianti?
Per quanto riguarda Haiti, posso dire che successivamente alla richiesta di accreditamento degli enti autorizzati italiani, così come richiesto dalle normative del Paese, alcune coppie hanno iniziato la preparazione della documentazione necessaria da presentare alle autorità locali. Attendiamo quindi a breve l’inizio di un sistema che entri a regime e che conduca alla realizzazione delle prime adozioni nel Paese caraibico. Per quanto riguarda invece la Bielorussia, lo sblocco di cui si parla riguarda l’adozione di minori che hanno fatto parte dei “soggiorni terapeutici” che coinvolgono i bambini provenienti dalle aree limitrofe a Chernobyl: negli anni i soggiorni di questi bambini in Italia hanno fatto nascere legami affettivi molto forti, tali da determinare spesso le famiglie che li accolgono ad intraprendere il percorso adottivo. Questo ha determinato la necessità di confrontarsi con la Bielorussia per trovare modalità legittime e corrette per far sì che tale percorso potesse svolgersi nel pieno rispetto dei diritti dei minori: infatti, molti dei bambini bielorussi che beneficiano dei programmi di risanamento non sono adottabili (per intenderci, hanno le loro famiglie di origine), e quindi si è dovuto procedere a regolamentare tale fenomeno.

La questione "costi" è sempre attuale. Di recente una campagna ha chiesto - senza successo in Parlamento - la detraibilità totale delle spese per l'adozione, ma intanto le coppie che hanno adottato nel 2011 non è stato erogato alcun rimborso, mentre per le adozioni concluse nel 2012 non è stato ancora emesso alcun decreto. Può darsi che nel frattempo qualcosa sia cambiato, ma resta un grande ritardo: pera che punto siamo?
Attualmente per le coppie che hanno concluso l’adozione nel 2011 la Commissione sta procedendo ad emettere gli ordini di pagamento a favore degli aventi diritto, in base alla disponibilità finanziaria che si è andata enormemente riducendo in questi ultimi anni. Certamente la Commissione provvederà ai pagamenti man mano che le somme necessarie saranno disponibili. Ritengo, però, che sarebbe auspicabile superare il sistema dei rimborsi e prevedere, invece, un sistema di misure fiscali idonee a sostenere le famiglie che concludono il percorso adottivo.

Della Monica: ma per il 2014 siamo a zero euro
Un lungo e dettagliato elenco di azioni individuate dal Presidente Della Monica per rafforzare il sistema delle adozioni internazionali, tra cui la razionalizzazione dell’iter. Ma come fare tutto ciò? Per il 2014, ammette, la Cai è ancora senza alcun finanziamento…
 
Nell'ultima parte dell'intervista, ecco alcune priorità di lavoro individuate dalla Presidente Silvia Della Monica per rafforzare il sistema delle adozioni internazionali: interagire con la  rete delle associazioni dei genitori adottivi per razionalizzare l’iter delle coppie che intendono adottare; sostenere interventi per una maggiore deducibilità; effettuare un’attenta  verifica degli enti autorizzati; negoziare o rinegoziare accordi con i Paesi che non hanno ratificato la convenzione dell’Aja e non; promuovere approfondimenti di studio in materia di Kafala. Ma per il 2014, ammette, il finanziamento non è ancora stato definito.

Il Presidente del Consiglio Matteo Renzi ha deciso di non delegare ad altri le adozioni internazionali, delegando però a lei tutte le funzioni. È una scelta inedita: quali ripercussioni questo potrebbe avere sull’organizzazione e l’operatività della CAI?
Come ho già sottolineato  i compiti della Cai  discendono dalla convenzione dell’Aja, dalla legge sulle adozioni e dal regolamento approvato con DPR 108 del 2007: sono compiti molteplici e complessi e richiedono un impegno costante e  articolato in campo nazionale e internazionale. Alle politiche in materia di adozioni internazionali e alla Cai il Presidente del Consiglio, Matteo Renzi, attribuisce particolare importanza: non a caso il Presidente ha mantenuto sotto la sua diretta responsabilità politica la materia delle adozioni nazionali e internazionali e la Commissione per le adozioni internazionali. Come è noto con decreto del 17 aprile 2014, il Presidente Renzi mi ha affidato  tutte le funzioni a lui attribuite nell'ambito della Cai e quindi anche la presidenza della Commissione, che (fermi restando i compiti di vice-presidente), comporta la rappresentanza, il coordinamento dell’attività, la vigilanza sull'operato della CAI e l’impulso alla sua operatività. Ricordo che con l’approvazione e l’entrata in vigore nel 1998 della legge di ratifica della Convenzione de l’Aja, il sistema delle adozioni internazionali in Italia è stato completamente ridefinito. La Cai ha, quindi, un ruolo centrale nel sistema delle adozioni internazionali, con molti compiti di rilievo in sede nazionale e internazionale.

• le competenze internazionali attengono ai rapporti con il Segretariato dell’Aja, alle relazioni con le autorità centrali dei Paesi Aja e con le autorità di riferimento dei Paesi non Aja, allo sviluppo delle relazioni internazionali, alla conclusione  di accordi bilaterali, nonché all’attività di cooperazione tesa a realizzare  il principio di sussidiarietà, ovvero di residualità dell’adozione. L’adozione internazionale difatti deve svolgersi  nel rispetto dei diritti umani e fondamentali, nella consapevolezza che un minore deve essere aiutato prima di tutto a restare nella propria famiglia e nel proprio Paese.
• le competenze nazionali della Cai, in cui sono rappresentati tutti i ministeri interessati, gli enti locali e le famiglie, sono costituite da un’attività autorizzatoria, di vigilanza  e di controllo in relazione agli enti che si occupano di adozione, che impone anche di applicare nei loro confronti sanzioni come la sospensione o la revoca delle autorizzazioni. Per questo è necessario che gli enti facciano costante riferimento alla Commissione, cui devono segnalare le eventuali criticità incontrate in campo nazionale e internazionale. La Commissione ha, poi,  una funzione  di autorizzazione in relazione alle richieste  di ingresso dei minori adottati, poiché deve controllare che le adozioni rispondano ai principi della Convenzione e in particolare al superiore interesse del minore e alla sua effettiva adottabilità. La Commissione deve svolgere, inoltre,  un’attività  di promozione della cooperazione tra i soggetti operanti nel campo delle adozioni internazionali, e in tale ambito  mantiene rapporti di approfondimento della normativa e di collaborazione con l’autorità giudiziaria minorile (Tribunali per i minorenni, sezioni specializzate delle Corti d’appello e della Suprema Corte) e di monitoraggio della giurisprudenza  della CEDU (Convenzione europea per i Diritti dell’Uomo). In questa stessa ottica, la Cai deve intrattenere rapporti con le Regioni e le province autonome, che nell'ambito delle proprie competenze, sono tenute a sviluppare una rete di Servizi in grado di attuare i compiti previsti dalla legge, alcuni dei quali funzionali all’ attività della Commissione. In tale ambito la Commissione raccoglie, in forma anonima, per esigenze statistiche o di studio, di informazione e di ricerca, i dati dei minori adottati o affidati a scopo di adozione di cui autorizza  l’ingresso ed ogni altro dato utile per la conoscenza del fenomeno delle adozioni internazionali e interagisce con gli enti attraverso un portale dedicato. La Commissione si occupa inoltre delle attività di  promozione e formazione diretta ai genitori adottivi (potenziali e non), ai servizi, agli enti e a tutti coloro che sono chiamati a confrontarsi con le famiglie e con i servizi in materia di adozione, comprese le istituzioni giudiziarie. Le competenze attribuite alla Commissione sono, come vede,  molteplici e complesse e occorre affrontarle con un respiro ampio, tenendo  conto dei cambiamenti avvenuti in campo  nazionale e internazionale, al fine di dare operatività e slancio all'attività della Commissione: per dirla con il Presidente Renzi, occorre “ più attenzione alle adozioni internazionali”.

Quali sono le cose da fare?
In tale ottica  il principio dell’interesse superiore del bambino deve costituire cardine nella legislazione,  e nelle procedure che disciplinano l’adozione e va garantito, rafforzandolo, un follow-up sistematico sul benessere dei bambini adottati e sulle cause e le conseguenze, di casi particolarmente critici. Per gli aspetti internazionali occorre intervenire con tempestività, competenza e decisione, tenendo conto del ruolo centrale della Commissione,

• incentivando la collaborazione internazionale in materia di adozioni, partendo dal presupposto che l’adozione internazionale, svolta secondo i principi della convenzione de l’Aja, è una forma di tutela dei diritti umani e in particolare dei diritti dei minori;
• rafforzando  i rapporti con il bureau del’Aja e  le autorità centrali dei Paesi che hanno aderito alla convenzione e dei Paesi che non hanno ratificato la convenzione,  approfondendo la  legislazioni, le procedure giurisdizionali, le buone pratiche;
• negoziando o rinegoziando accordi in materia di adozioni internazionali con i Paesi che non hanno ratificato la convenzione dell’Aja e con quelli che l’hanno  ratificata, come ha raccomandato il  Comitato Onu sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza come condizione  necessaria affinché possano essere garantiti i diritti fondamentali dei bambini, primo fra tutti quello dell’accertamento del loro  effettivo stato di adottabilità;
• accompagnando il percorso degli enti autorizzati alle adozioni internazionali nei Paesi in cui operano, svolgendo un’attività di sostegno e di verifica della loro attività e della affidabilità delle loro strutture. Rammento  che il Comitato Onu  sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza  chiede all'Italia di garantire  un monitoraggio efficace e sistematico di tutte le agenzie  di adozione private, di valutare la possibilità di  gestire o limitare l’elevato numero di queste  ultime e garantire che le procedure di adozione non siano fonte di proventi finanziari  per alcuna parte.
• promuovere approfondimenti di studio in materia di Kafala e riflettere sulla possibile  introduzione di una normativa specifica, che faccia chiarezza sul punto.

E sul fronte nazionale?
Sul piano nazionale occorre intervenire semplificando la materia delle adozioni, per assicurare i diritti dei minori ad una famiglia in tempi brevi, ma  senza rinunziare alle garanzie; rafforzando  la rete con la magistratura minorile, allo scopo di dare risposte omogenee e costituzionalmente orientate alle criticità che si presentano; rafforzando  la rete con gli  enti autorizzati, ascoltando le problematiche che incontrano e verificando le loro proposte, anche al fine di  razionalizzare le procedure e assicurare agli stessi, che  devono operare  nel rispetto più assoluto delle regole quali soggetti “incaricati di un pubblico servizio” un pieno riscontro e sostegno della Commissione. In particolare interverremo:

• effettuando un’attenta  verifica degli enti autorizzati, per controllarne l’adeguatezza sotto il profilo delle competenze, delle modalità operative  e dei requisiti;
• costruendo/rafforzando  la rete con le Regioni, per  far interagire  le loro competenze con quelle della Commissione e far emergere (eventuali) criticità/buone pratiche da estendere/diffondere;
• costruendo/rafforzando la rete dei servizi sociali territoriali per verificare come aumentare la loro efficacia tanto nella fase preparatoria all’adozione quanto in quella del post-adozione;
• interagendo con la  rete delle associazioni dei genitori adottivi e riflettendo – sulla base della loro esperienza diretta – come razionalizzare la filiera degli interventi che si attivano in favore delle coppie che intendono adottare;
• interagendo con istituzioni ed enti che si occupano dei minori, in maniera da svolgere un’azione sinergica nella tutela dei diritti dei bambini e contrastare ogni attività di lucro e di commercio nonché qualsiasi manipolazione e violenza;
• rafforzando la cultura e la formazione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza e il contrasto alle discriminazioni;
• verificando e razionalizzando i costi delle adozioni e sostenendo interventi per una maggiore deducibilità e per un diverso sistema dei rimborsi;
• sottolineando nelle sedi opportune  la necessità  di un incremento delle risorse a disposizione della Commissione, che dovrebbe essere dotata di un apposito fondo costituito presso la Presidenza del Consiglio per svolgere i  complessi e numerosi compiti in sede nazionale e internazionale.

 La CAI ha avuto il finanziamento per il 2014?
L’ammontare delle risorse a disposizione della Commissione per il 2014 non è ancora stato definito. Certamente ritengo necessario sottolineare che la Cai deve essere dotata di congrue risorse economiche che consentano, nella prospettiva di un rilancio della sua azione, di sostenere ed implementare tutte le sue funzioni sia a livello nazionale che internazionale.